课程前言
我们今天讨论的课题是“权力的制约与监督”，那么这个问题应当说是改革开放以来，我们在政治建设上的一个非常重大的理论和现实问题。特别是党的十六大提出了“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明是全面建设小康社会的目标”，这么一个命题更把权力的制约和监督问题突显出来了。因为按照一般的现代政治发展的规律来看，权力的制约、监督的内容是政治文明建设的一个重要的支柱和基石。那么我们知道，历史上人们对于到底权力的结构怎么样才合理，如何设置权力才能有效地推动社会的发展曾经做过长期的探索，无论是理论还是实践，人们发现，没有制约和监督机制的政治制度难以成为民主政治，没有制约和监督内涵的政治制度难以成为民主制度，同样没有制约和监督内涵的法律和政治制度这样的国家也难以成为法制国家。所以我们正是从这个意义上说，我们探讨权力的制约和监督是和建设政治文明有直接的内在联系。
一、 权力制约与监督概述
（一）加强领导干部道德建设的重要性
下面我想就这个课题谈三个方面的内容，谈三个大的问题。第一个，是权力制约与监督概述。首先我们看第一个小问题，政治权力的涵义。我们在这里讲的权力制约和监督首先讲的就是政治权力，那么政治权力的核心词是权力，那权力是什么呢？权力一般是指特定的社会主体对一定的客体的支配和制约能力。也就是人们所讲的权力，是一种力量。从互动的角度看，因为权力在单独的主体不可能形成，它必然是在特定的主体之间，比如说有权力的力量的行使者以及在这个力量中体现它的力量的相对人，因此现实中的权力实际上就是一种社会关系。所以我们把权力从它的本质上来理解就是一种社会关系，是一种广义的权力。那么政治权力呢？因为我们知道广义的权力指的是所有的社会生活中主要的社会生活领域大致上都有权力现象。那么在政治领域里我们看，政治领域里的权力现象通常称为政治权力，它是在政治活动中政治主体对特定客体形成的支配力量和制约能力。那我们这里强调的是，既然是在政治领域中，所以我们要特别的注意政治权力的主体是政治主体。那么在政治活动中，政治权力也体现为是一种互动关系，是特定的主体和客体之间的互动。
那么下面我们就从特点的角度来看政治权力都有哪些主要特点。第一个，主体方面，政治权力的主体有它的特定范围。主要是政治组织，这和经济领域不一样，经济领域主要是企业。那政治领域、政治权力主体呢？就是政治组织、政府、政党、政治社团等等。除了政治组织之外还有没有其它的表现形式的主体呢？从表现形式来看，领袖个人也是政治权力的主体，但是在现代领袖绝不仅仅是个人现象，他同样是一个组织现象，比如说政党领袖，这是主体。
第二个特点，从它的表现形式方面，我们从外观上能够看到，权力通常是一方对他方的优势和制约的这么一种关系，体现了权力主体的优势地位以及它本身具有对他人的制约能力，这是第二。
第三，从权力关系能够得以形成实现的途径方面，也就是形成的途径拥有多种手段和措施。我们知道要构成一个权力的关系，要让它在现实中形成一种行为模式，让大家按照自己的角色在这里边活动，它必须是依据于特定的手段，比如强制性的手段、功利性的手段，另外还有感召性的、理念性的，多种多样不尽相同，这是第三。
第四，在政治权力的目的方面，我们知道在政治生活中所有的政治动因都不是无源之水，它都有特定的经济和利益的动因在它的活动背后，所以我们给它归结为目的方面是多种，它具有不论是什么样的政治权力关系都追求特定的利益目标。
第五个特点主客体方面，主体和客体，因为我们这里一直强调，政治权力是一种社会关系，一种政治关系，它有政治主体和客体。在二者之间具有相对性，相对性的意义主要体现在二者的地位和它的互动关系都是互为依存和依赖的。比如说没有任何客体以及没有客体的质和量作背景的权力主体没有意义的。就像我们在现实生活中，权力大和小不是从掌握权力的主体这边得到解释的，而是从它相对的面，它控制的资源以及它控制的对象的价值量，从那里得到说明的。所以这在现实生活中人们才有所谓的比如说政治权力，有的叫实权，有的不是实权，它不是从掌握权力人的角度上得到解释的，是从相对的质量得到的。好，这是第一个小问题，我们围绕权力的定义。
（二）权力制约监督的涵义
第二个小问题，权力制约监督的涵义，这是我们的主体。核心词是监督和制约，那么什么叫监督？就监督这个词来讲涵义很广，监督活动可以发生于各种各样的社会生活领域，不仅是政治，在经济中，包括家庭，父母对孩子是监护人有监督的权力。广义上是什么意思呢？监督在广义上就是特定的主体之间发生的监视、察看和督促关系。那这种监视、察看和督促在政治领域中就叫政治监督，这是监督。那制约是什么意思呢？制约在广义上和监督是相类似的概念，我们说它除了具有监督的内涵之外，它的内容比监督还要广泛，那就是它还强调强制、节制和约束。除了监督的监视、察看、督促之外，制约还强调强制、节制和约束。所以我们看，制约的内涵就其要求以及实践中需要的那种表现来看，力度要比监督大。我们在过去几十年中间主要用的是“监督”，在八十年代小平同志用的“制约”，这是监督和制约的涵义。
那么政治权力的制约监督是什么涵义？在广义上指的就是政治权力主体对特定的客体进行的一种监察、督促和约束的活动，制约制约，要有约束。所以说政治权力的制约监督主要发生在政治权力的主体和客体的关系之中。这是制约监督的涵义。
那政治生活中的制约监督是基于什么产生的？导因于何种条件呢？我们在这里从一般的分析来看，主要是导因于授权关系的存在。在政治生活中，特别在国家的公共管理中，政治统治权和公共管理权要发挥作用，必须将其系统化。什么意思呢？就是形成一个网络，一个对于社会事物的各个环节有所调节管理的这么一个庞大的网络。那我们看，如果这个社会的主权者他是一家一人，就像过去社会几千年的专制社会一样，他一个人怎么能管理大量的社会事务，因此，他需要庞大的管理队伍。特别是在我们中国，传统上的“力”就是具体办事，这是在这种政治结构中。但是在另外一种政治结构中，近代以来人民主权，多数人当家作主的情况下，这种情况也存在，多数人当家作主不能多数人中的每个人都去具体的管理社会的大小事务，怎么办？也必须建立一支管理队伍，那这样我们看，不论在什么样的政治结构中，都会发生权力的所有者和权力的具体执行者的分离状况，主权者和权力的实施行使者往往不完全统一，这就是授权关系的存在导致了这种权力所有者权力过程分离。那因此自然而然地就发生了监督制约的问题，是什么呢？那就是无论是多数人掌权的社会还是少数人，只要一发生授权，它必然带来这么一个问题，一个，权力代行者的机能问题，就是他的技术怎么样？你交给他的任务他能否完成，他的素质够不够，这个你得监督，得督促，得训练。第二个，由于授权关系的存在，会发生权力代行者对于权力委托人，就是对主权所有者的忠诚问题，在过去的几千年历史说明了谁也不能保证他所选择的那个权力代行者百分之百的每个人都对他忠心耿耿，这里会不会发生权力代行者以委托人的权力来为自己谋利，并且谋利的代价是损害了委托人的利益，这叫代理人的违法败德问题。事实上，实践中的现实也告诉我们无论在什么社会制度下，你都不能彻底解决这个问题，总是有那害群之马，所以监督制约到什么时候都是必要的，只要有授权关系存在，这个我们不展开讲了。
（三）权力制约监督的特征
从民主法治和法治的角度，制约监督的一般特征主要应有：
第三个小问题是权力制约监督的特征。那么我们刚才明确了，权力的监督和制约是由于这种授权关系产生的，那它产生以后它会形成哪些特征？下面我就主要从民主、法治的角度来讲，因为从广义上看，人类社会从进入国家的阶段以来它就有监督现象，但这个监督的内涵和形式因历史阶段的不同而多有差异。我这里主要讲的是从现代的民主政治从法制的理念提出来以后，特别是我们社会主义制度下，又特别要求制度监督，因为主权者是多数人，从这个角度之下，我们看制约监督的一般特征主要应该有哪些。
1、多数人授权
制约监督，我们讲的是要有民主的内涵，而且这个制约和监督要有合法性，这个合法性从哪来？就是要保证整个政治体系本身是有多数人授权，这才是民主政治的本质。因此我们讲，多数人授权是有效监督的前提和保障，特别在人民主权的国家，权力取之于民，受制于民，因为你是取之于民就必须受制于民，这是个基本的原理。那么在这样一个命题下，就要形成多数人授权的法定的形式，我们知道权力来自于人民，也要向人民负责。那通行的方式是什么呢？主要是选任和委任。在一个国家政权内部，政权组成人员以及执政党内部、政党领袖、领导人员、领导组织、领导机构都应当是通过选举、选任官员，选任本身就是监督。也就是要进行选举投票，那么人民投票直接选出官员的这种方式叫直选，直接选举。那么人民投票选出代表，再由代表去代表他背后的人去选择那个具体的人选的叫间接选举，这是选任制。那么委任制呢？委任制我们从表象上看，比如说在政府内部，政府首长直接签发委任令，任命一个官员，这是委任制，但是我们这里讲的制约和监督讲它的权力来源，委任制下的官员从他获得权力的终极源泉来看，也来自于多数人授权，特别在我们国家，因为只有人民是国家权力的终极主体。这是第一，要多数人授权，这是有效的制约监督的前提和保障。
第二，授权者有收回和取消委托的权力。
这是什么意思呢？我们进制约和监督里是介质和约束，监视、察看和督促，但是我们特别强调，为什么强调节制和约束呢？就是要有手段。制约和监督如果是在确定的授权者，也就是说是委托和代理人之间影响形成的权力的委托、授权，那就必须有对于主权者有收回和取消的权力，如果没有这个手段，与其说是授权不如说是丢权。而且你的权力转让之后，你控制不了它，谈什么制约和监督，所以必须手里有收回和取消委托的权力，这是监督基本要领。那么收回的方式就是任期制，我们看现代民主重大的官职岗位都是任期制，任期制的本意是什么呢？就是监督，什么意思？就是我这次授权，无论是选举还是委任，一届五年。也就是说授权是有期限的，你干得好还是干得不好，哪怕你干得再好，到了五年必须走人，必须交权，是有期限的。我们知道这对掌握权力的人是一个约束，因为他永远知道这个权力是替别人在做，而不是自己固有的，而且是有期限的。那我们想，如果这个授权是期限的话，制约和监督的前提和基础就会大打折扣，说句俗话，他不怕你，所以说任期制的意义是监督和制约。所以你看现代的规则是这样，选举一届，四年或五年，干得好可以连选连任，但是我们知道，连选连任是二次授权，如果干得不好，对不起，到点儿走人，让主权者、让授权人重新选择，这就形成了对于权力行使者的压力，要理性、谨慎、规范地使用权力，他为了争取连任啊，所以无论是哪个层级的都有这个问题。这是任期制的意义，所以我们看，有非常规范的或者说比较发达的制约监督体制的设计中，任何岗位特别是负责的重大岗位的任期制是非常明确的，如果任期制的规定不明确就给政治发展留下隐患，你无法监督。这是收回委托，那取消委托呢？
取消委托是更严重的形式，取消委托是对在任期内就是在这个授权期限内，本身就用权不规范，没有按照授权人的意志去做的情况，提前收回委托。一般表现为各种各样的惩罚形式，弹劾，就是没干到点儿呢，启动弹劾程序，更严重的罢免、撤职等等，另外现代制度下还有辞职艺术，我们知道辞职都是在某种压力之下，某种监督的压力之下辞职。这都是取消委托，没有到期限我就把给你的东西拿回来了，我让别人来干。那我们看制约监督有收回和取消委托的手段在的话，授权人对权力代行者的制约和监督才可能有效，否则难以监控。
3、具有制约被监督者的手段
制约和监督的第三个特点，具有制约被监督者的手段。那么这个第三点是第二点的延伸下，我在这里强调的是在权力行使过程中，监督者要拥有各种各样的手段才能提得上是监督，那至于是哪些手段呢？多种多样，也是不尽相同，比如说现代的制约和监督一个基本的要求就是重大的公务事件、政府信息必须是透明的，那通过什么实现？就通过赋予公众或者说权力所有人的知情权和检查权，我们想，监督制约知情是前提，如果没有知情权，对相关信息不了解怎么谈得上是监督呢？这就叫权力行使过程中要有手段。那我们知道，这个手段的设定也是非常复杂的，比如说要有非常复杂的程序的界定，知情权的满足要通过一整套程序来实行，比如说信息的发布，有义务发布公共信息的却没有发布导致后果等等，像这样的事怎么办？所以我们说这就叫做监督手段。
4、少数的权力能有效行使
第四，我们这里强调的在民主法制基础上形成的制约还必须是少数的权力有效行使问题。那么尊重和保护少数是为了少数人的利益吗？当然肯定也有为了少数人利益的一面，但是根本上是为了多数人的利益，是为了全体的利益。我们知道，现代民主制强调的是多数决定，多数统治，但是任何事情都是相辅相成的，多数也是相对的。为什么？比如说在现实生活中我们常常可以看到多数不一定代表正确，多数经常在很多具体问题上也不当然地代表正确，我说的是具体情况。为什么？这是因为第一个，用我们主席当年的话说，真理往往最早是掌握在少数人手里。那好了，在决策上、执行上怎么渗透？不由于多数人的暂时的没有理解而不能使掌握真理的少数人的意志得到体现。第二，多数和少数的关系有时候很复杂。在一个确定的人群中多数和少数好办，但是在一个社会结构，因为我们这里讲的是政治，比如说政治成分结构非常复杂的地域甚至有的国家，多数和少数是相对的，而且有的事情不能完全按多数原则来办。比如说民族关系，如果一个国家一个大民族、一个小民族的话，永远都是多数决定，小民族的利益怎么体现？这里就不能简单地、生硬地、僵化地搬用这个原则，必须有一项少数的权力有效行使。而少数权力有效行使的意义是什么？意义是通过少数的监督能够最大程度的保证多数决定的正确性。是这个意义。所以我们看现代社会在民主政治下的像决策规则有一条，重大问题牵涉到一个团体的、重大的、全局性的、战略性的问题的决策实行什么样的规则？不是简单多数而是绝对多数，投票是要绝对多数才能通过。实际上绝对多数是什么意思呢？绝对多数就是要为了使得决策的正确性尽最大程度的正确，就需要你获得更多的人来赞成，那这里边暗含着实际上给了少数以很大的余地。比如说有效票是十个，如果这个决定必须绝对多数才能通过，三分之二以上的话，那就必须七票以上才行。但是如果我反对这个决定，反对这个决定只要有四个人弃权或者反对就可以了，那我们看，实际上在这里四个人否决了六个人，少数否决了多数，为什么这么做？是为了更大程度上保住你多数决策的正确性。所以这个绝对多数原则暗含着监督的意思在里面。这是第四，少数的权力要有效行使。
5、法治的原则
最后一个特点，制约监督强调的是法治的原则。法制的原则的道理我们都很清楚，就是监督和制约要在法制的轨道上进行，一切权力都要依法设置，依法运作，依法监督，就是依法设权，依法用权，依法控权。所以监督制约活动应当符合法制的规范，要依法控权。好，这是我们讲的第三个小问题，制约监督的特征。
（四）权力制约监督的意义
第四个小问题，权力制约监督的意义。那我这里不展开了，列了四点，大家一目了然。
第一点，从国家的宏观发展，长远发展来看，防止全局性决策出现重大失误或长期失误，一个单位也好，一个地域也好，一个国家也好，一个民族也好，能不能使得决策的正确性尽最大程度做到决策的正确性，很大程度上取决于有没有一个良好的、发达的监督制约机制。它的意义就是防止我们出现重大的失误或长期失误，这才是真正的竞争力，特别是国家与国家之间，谁决策对，失误最少，谁就有可能获得更有利的竞争地位。所以我们说监督制约也是综合国力的一部分。
第二，防止部门决策工作措施的失误，这个是从部门来看，从政治管理和公共管理的部门来看，毫无疑问要防止失误。
第三，对个人来看，就是对掌权人个人来看，有效和科学地制约能够使掌权人理智谨慎用权，防止滥用权力，防止滥权。
第四，有利于长久地保持和提高政治管理效率。我们知道，监督和制约历来是一对矛盾体，我们在很多的个案和具体的微观的问题上制约和监督似乎损失一部分效率。但是从全局来看，我这里写的是从全局长久的发展来看，有效地监督制约恰恰是保证一个国家的政治、管理的效率的提高。这个我们就不展开了。
二、关于权力制约监督的理论
（一）西方的权力制约监督理论
今天我们要讲的第二个大问题，关于权力制约监督的理论。那么这个问题里边我主要想分为两个小问题分别介绍西方的权力制约监督理论和马克思主义经典作家的权力，制约监督理论。首先我们看西方的权力制约监督理论。权力制约和监督理论探索的最早，而且理论成果最为丰厚的，我们实事求是地讲来自于西方，最早我们看，因为西方文化从古希腊开始，那么关于权力要监督、要制约的思想就在古希腊的思想成果中出现了。比如说它的一个代表人物亚里士多德，他在比较了希腊城邦国家各种各样的政体之后推崇共和政体，为什么？我们知道，共和制到现在全世界都在用，最早是古希腊人出来的。共和制就是人民当家作主，权力共享。为什么推崇这样的体系呢？在很大程度上他推崇这样的政体是因为在这样的权力结构中，有利于制约和监督，他当时提出了一系列的主张。第一个，他认为掌权人要严格自律，谨慎用权。事实上这一点一直到今天都有现实意义，领导干部要廉洁自律。第二，他明确地提出以任期制来控制权力，这就是前边我们讲的任期的意义，是对权力的监控。他说根据平等和一致的原则，实行轮番为治的制度确实合乎正义而值得称颂，他主张执政官的任期不宜太长，因为短期执政的危害总没有长期执政那么大。这是第二，那么第三，反对和取消特权。特权的设置本身就是对监督的瓦解，所以它反对，要取消特权。第四，以制度的权威来监控权力。他有一句名言“法制优于一人之治”，法律制度来控制权力而不是仅仅依靠个人的道德自律。固然他也强调这一点，比如说第一点，但是最终还是靠制度。这个我们不展开了。
那么古罗马的政治和法律学说中，我们知道西方的思想发展史上古罗马的思想的贡献是非常巨大的，但是我们这里只提一点，古罗马的思想成果中对控权理论的贡献是什么？很大程度上它是提供了一个基本的方法，也就是产生了公权和私权的概念。那我们知道，把一个社会权力分为公私两大部分，这就在方法论上作了定位。为什么呢？公权代表公共利益、集体利益，私权代表个体的或者相对来讲是局部的，那这样的概念一出来，自然就形成，因为它是不同领域，不同的目标指向，不同的利益背景，因此公权和私权的运作要各有规则，角色不同，行为规则也有差异。倘若在角色和行为规则上发生混乱，比如说公权角色的主体却运用了私权的规则去谋私利，那这样就形成了以公权谋私利，叫以权谋私，这就不对了。为什么呢？因为你的行为规则和你的公权力角色发生冲突了。因此一直到现在，我们在分析制约和监督的时候，你看，我们这里讲的都是政治权利、公权力的规则，因为它是属于公共利益，而代表公共利益的权力不能用来谋取私利的工具。这是古罗马的思想成果中给我们提供的一个方法论。
整个欧洲的中世纪一千年，政教合一，思想成果的发展主要是神权论。那么文艺复兴以后，特别到了资产阶级革命之前，关于民主制、自由制和权力制约监督的理论又形成了高峰。
这里边最具有突出代表性的英法启蒙思想家，现在看就是英国的洛克、法国的孟德斯鸠这样一些思想家，他们是古典的分权制论者。为什么呢？因为他们提出了分权制衡的学术，为什么要分权制衡？为什么？也是为了控权，所以说分权制衡学说是人们在探讨如何控制权力，也是控权理论的一个阶段上的成果，是在探讨怎么控制权力。为什么要切开，相互制约呢？就是为了让人们有效地控制它。所以我们看，启蒙思想家，也就是这些古典的分权制衡论者，我们要研究是他们提出了哪些论据，为什么要对权力进行监督制约，甚至还得适当地切分。我们明确了他的论据之后，我们才能对他后来的制度设计有一个基本的理论框架上的把握。
他们主要提了四点，四个论据，第一个，掌权者容易为个人任期内的利益打算。这是第一个论点，任何人都不例外，每个掌权人当他获得授权之后，他自然的、本能的，因为他是有任期的，就要为任期内的利益打算。那我们知道，为个人任期内的打算也无可厚非，但是，什么事情都有一个边界，如果过分地为任期内的利益打算，过分地追求短期效益，他就有可能伤害他人的利益和整个集体、国家的长远利益，为了追求短期的利益以损害长远利益为代价。那就要克服这种现象，因此权力必须予以监督、制约和控制，要让他在任期内干好事，为长远的发展打下良好的基石，同时又不伤害到长远的重大利益。这是第一点。
第二，他们认为权力有扩张的特性，扩张就是膨胀，就是政治权力，特别是政府的权力，如果过分扩张就会损害社会的公共利益以及国家和社会的长远利益。为什么？因为公共权力仅仅是实现社会人民福利的一个工具，如果工具的意义超越了它服务的对象以后，那就变成了伤害或者说损害社会稳定的一个工具。最有典型意义的，就是后来的二十世纪的著名学者帕金森，他曾经提出一个帕金森定律，就是在一定程度上对权力扩张特性的一个延伸样式的解释。他当时就提出了权力扩张论，他主要针对政府，他说每个政府的部门都有扩张的本能。主要体现一个是在职能扩张上，管越来越多的事，抓越来越多的权，编制的扩张，就是每一个上级都愿意有更多的下属，每一个部门都愿意要更多的内设机构。第三个就是预算的扩张，就是花越来越多钱。这个事到现在全世界都没有解决，政府花钱越来越多，我们知道经费就是权力。这是第二个特点，权力有扩张的特性，因此，我们抓住了这个客观特性就要在理性的分析明确一定要对权力有适当的约束。
第三个理论，古典的分权论者还提出了，认为为什么要对权力进行制约呢？为什么非得去约束和控制那个掌权的人呢？就是因为权力这种关系对人有腐蚀作用，这就是人们讲到的，权力和腐败。权力的结构设计的不合理，或者掌权的人自我约束力不够就可能导致腐败。所以经过多年的研究，人们就认识到不受制约的权力会放大人的欲望导致随心所欲。任何掌握权力的人如果达到了随心所欲，毫不理智，忘乎所以的地步，那他的权力行为就会出轨。那怎么办？怎么解决这个问题呢？就要对权力进行制约，对你不制约那就是对这个人不负责任。所以我们从现在才有了一个说法，对权力来说也是保护干部。我在这里列了两个人的名言，当然他们很难说是启蒙思想家，但是他们的话是对前面十六、十七世纪启蒙思想家注解和延伸，两个都是英国人，一个是阿克顿勋爵，他有一句名言大家耳熟能详“权力易于腐败，绝对权力绝对腐败”。这个人做过议员，后来常年做剑桥大学的历史学教授。第二个也是英国人，十八世纪的一位首相叫老皮特，因为英国在十八世纪有一对父子，前后都是首相，这是老皮特，他说“不受限制的权力易腐蚀掌权人的心灵”。这就是我们说的权力腐化，而且这个人还是个政治家，大权在握，他自己就深刻地感到这一点。不受限制的权力，如果权力不加限制，对人只有腐蚀作用，用现在的话说它会走向反面。正因为有这样的一个特性，才提出了对权力必须制约，这不是第三么。
第四，人非圣贤，是人就有不足和缺陷。权力是人员之间的互动关系，都是在人之间发生的，这互动关系形成力量以后又是根据人的意志去控制、支配和使用的，而在这个主体世界上不存在无所不能、全知全能、无所不会、无所不知、没有任何瑕疵的人，没有。那就是我们中国人讲的“金无足赤，人无完人”，是人就有不足和缺陷。当把重大的权力夹杂着一个具体的人的身上，你一定要清醒地认识到，如果你不对他的缺陷性、弱点性加以适当的理智性的分析和监控的话，后果是什么？一般的人就不说了，伟大的人物都概莫能外，再伟大的人物都一样。而且这个规律是超越阶级性质的，无论是资产阶级政治家还是无产阶级政治家，他都是人，因为世界上没有不犯错误的人。如果真有的人那他就是神，而历史唯物主义认为神是不存在的，所以我们一定要用理性的眼光来看待掌握大权的人。这是四点，是启蒙思想家的四个论据。后来，西方的政治体制就按照这样的形态来建立，三权分立，我们今天在这就不再继续评价它那个三权分立背后为什么做出那样的设计，有这几个论点。
（二）马克思主义经典作家关于权力监督制约的理论
第二个小问题，我们看一下马克思主义经典作家。应该说马克思主义的经典作家有非常丰富的关于权力制约监督理论成果。这个非常值得我们去认真地总结、学习，而且特别其中马克思主义经典作家的很多的关于权力监督制约的思想，我们曾经还长时期予以忽视，没有挖掘出来。我在这儿只能蜻蜓点水，首先看马克思、恩格斯。马克思、恩格斯是非常重视对于在未来的社会对公权力的控制问题，他们是控权论者，他们主要提出了这么几点。
第一个，必须实行对公职人员的人民监督，非常明确，毫不犹豫。马克思为什么赞赏巴黎公社，为什么推崇巴黎公社的体制，就是因为马克思他这样讲，巴黎公社以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福老爷们，以真正的负责制，这里讲到负责制，因为人民的政府应当是体现责任制的，来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公共监督下进行工作的，所以为了实现监督，马克思、恩格斯都特别强调开放的人民对于公职人员监督的渠道问题。因此这就提出来“公职人员是公仆，人民是主人”的这么一个理念，从这个角度讲是为我们监督提供了很坚实的一个认识论，这是第一点。
第二，人民拥有官吏的罢免权。这是很明确的，特别在恩格斯那，未来的社会应该就是这样。通过对官吏的罢免权这个杀手锏，实现对官员权力的监督制约，这个是非常明确的。恩格斯就讲到，说“工人阶级为了不至于失去刚刚争夺的统治，一方面应当铲除全部旧的、一直被利用来反对它的压迫机器。另一方面应与宣布它自己所有的代表和官吏好恶例外地可以随时撤换来保证自己有可能防范它们”。我们注意，恩格斯在这里用了“防范的”二字，是谁防范谁啊？是工人阶级的政权里边，工人阶级来防范它的代表。这是当年恩格斯的话，这个潜台词是什么？潜台词就是在新的政权里同样存在着权力不正当使用的风气，谁能够保证人民当家作主下授权就一定能够百分之百的完全依法行使，谁也不能打这个保票，为什么？因为马克思、恩格斯他已经讲到了有这个风险，有这个不正当使用的风险，那怎么办？有可能防范他们，这不就是制约监督么。你只有官吏的任职掌握在人民手中，你才能减少和克服这种风险，而事实上后来的“苏东巨变”的教训不就是一个明证么，就是一个反证。这是第二。
第三，他们的设计非常重视发展社会自治。因为按照马克思、恩格斯看法，权力的监督制约之所以必要，就是因为权力，国家和政治权力太大了，那么他们认为釜底抽薪的办法是什么呢？与其你越重视这个权力，加大这个权力，然后加大制约倒不如社会自治，这叫釜底抽薪。那就是国家的职能要向社会转移，政府的职能要向民间社团转移，发展社会自治和群众自治，因此我们看，自治的思想在马克思、恩格斯理论里边是非常突出。那么国家的职能向社会转移了，社会的发展国家依赖少了，那权力的应用的范围就小了，因此权力的滥用、对社会造成的伤害空间就被压缩了。这叫釜底抽薪。所以说马克思恩格斯当时想的未来社会就是一个社会充分自治的社会，这个体制。他之所以做这个设计也是为了要对官僚主义、权力滥用来一个从根上解决问题这样最终才能化解这种风险。
这是马克思、恩格斯，那么再看列宁。列宁关于权力和制约的主张也非常突出。第一个，党内监督。列宁的党内监督的思想是非常突出的，我们知道早年的布尔什维克党内的权力机构是代表大会，代表大会之下的执行机构是中央委员会和监察委员会，平列了，这都是列宁当时的设计。这个我们不展开了。
第二，劳动群众的监督。比如说到晚年设立工农检察院，就是要引入工人群众以一种负责的态度来监视官员、官吏。因为我们知道“十月革命”胜利以后，新政权建立，但是经过几年的时间列宁看出来，旧的沙俄政府里的一些官僚主义的习气也没有杜绝，甚至恶化。我们看到列宁的文章就可以出来，所以他才想到工农检察院。
第三，法律监督。
第四，权力之间的相互监督。
第五，舆论监督等等。
那么我们中国毛泽东同志关于权力监督释放的思想也有一些很闪光的内容，第一个，主席设想是以人民民主控制和克服官僚主义及滥用权力，这个我们不展开了。第二，党派监督，舆论监督和权力机关的监督。第三，批评和自我批评，特别在党内，批评和自我批评也是监督内容。第四，用政治运动来克服官僚主义和权力滥用。这第四在实践中证明它失败了，因为政治运动是非法制。
那么邓小平同志在改革开放以来关于权力的制约和监督也有非常明确的主张和设想。第一个，以民主权利来监控权力，什么意思呢？发展人民民主，特别是基层群众劳动集体中间，群众的积极性用民主权利，利益的“利”来控制力量。所以小平同志曾经多次讲，政治体制改革的一个重要任务，就是调动基层和群众的积极性。这是第一，第二，适当分权，比如说权力下放，这也是改革过程中我们走过来的。第三，监督制约要走法制之路。第四，监督制约和效率问题综合考虑。这是小平同志非常突出的，就是监督制约和效率问题结合起来。那么这是从马克思到小平同志关于权力制约监督的一些主张。
我们党的十六大在建设社会主义政治文明的系统中，特别强调了完善和健全权力制约和监督机制，专门列了一个标题。报告中提出，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。那么这样的提法应当说就为我们进一步的完善和推进权力制约和监督机制，特别是在政治体制改革中，在制约监督的设计方面提出了一个方向和一本基本的框架。我们说这样的设计是符合客观规律的，比如说结构合理问题，任何监督和制约都有一定的前提，都是有前提的。结构合理就是一个最重要的变量或者叫变数。我们知道在一个相对明确的一个空间里，如果所有的资源、所有的机会都控制在一个特定主体的手中的话，那这个监督制约很困难，这就是结构问题。比如说我们现在正在进行审批制度的改革，其中一个就是在很多重大的公共资源的分配上，由过去一支笔审批变为多支笔，这不就是结构分解相互制约么。因为我们知道多支笔审批可能在效率上要比一支笔水平低一点，但是起码不会出大事，长远看它是有效率的，因为按照一般规律讲，收买多个人比收买一个人难得多，因为有利于反腐败、廉政建设，这就是结构问题，至于配置科学程序严密这都是体制设计，最后才能做到制约有效，好，这是今天我们讲的第二个大问题。
二、 进一步健全权力制约监督制度
（一）加强和完善权力监督的必要性
最后再第三个大问题，进一步健全权力制约监督制度。在这里边准备讲三个小问题，重点是第二个，第一个问题，为什么要加强和完善权力监督，就是它的必要性何在，这主要都是在改革开放过程中，下述问题的存在要求我们必须重视对权力监控。比如说腐败渎职问题，不正之风问题，破坏民主集中制问题和法制的问题，效率低下侵犯和掠夺群众利益，形势主义和其他官僚主义等等，这个我不展开了，我们主要看第二个问题。
（二）推进权力制约监督面临的几个重要问题
第二个小问题是推进权力制约监督面临的几个重要问题，我在下面列了几个，就是我们在推进权力的制约监督过程中，怎么样把握相关的与权力监督制约有内在联系的问题，理论和实践问题，从这个角度上看。
1、一党领导和执政体制下民主制约和权力监督的实现形式问题
第一个，一党领导和执政体制下，民主制约和权力监督的实现形式问题，这是第一个大问题，这是一个什么问题呢？为什么提这个问题呢？因为在一党领导和执政体制下，怎么样做到有效的权力制约和监督，一直到目前，我们很难说已经有一个完美的答案，仍然在探索，需要进一步探索。因为要有一套非常发达的制约监督体系的现成的范本，现在在世界上很多国家都是多党，我们在一党下成功地做到既要坚持一党领导和执政，又要有非常繁荣和发达的制约监督，这仍然需要进一步探索。基本的问题就是我们既要坚持和巩固党的领导，又要有一套对我们执政党的组织和领导有效地监督形式。
执政党也需要被监督，为什么？因为执政党的权力也是一种授权，我们执政党的权力不是终极意义的，我们从“三个代表”这个概念就可以看出，代表代表，一个“代”字就说明我们不是终极主体，因此就要向授权的人负责，像你代表的那个背景、那个对象负责这就是一个非常重大的理论和实践问题，而且也是非常艰巨的。对于加强对党的监督和制约问题，小平同志多次强调，所以我们就需要深入探讨。
现在的难点何在？我为什么提这个问题？是因为这个问题确实有难点，难点何在我们来看，从现实来看，我们的执政党集中了几乎所有的政治权利和政治资源，我说的是潜在的。因此就使得提高民主监督成为一项艰巨的任务，而在理论和其他国家的范本中，我们也得不到大量的或者说是可以直接拿来应用的有益的经验。比如说西方的多党制不能照搬，当然西方曾经实行过的一党制也不能照搬。多党制、一党制都不能照搬，不是多党制不行的问题，西方的一党制也不行，你也搬不了，这是一方面。再有，我们看看原来的苏东国家社会主义实践，前苏东国家也没有一套在党内民主和国家民主的监督制约上的成功经验供我们借鉴，苏东国家是不是有一套成功的经验呢？我们拿国家直接应用不就可以了吗？答案是也没有，我们可以实事求是地讲，苏东国家在如何在一党领导执政体制下真正有效地做到对它的监督和制约的成功经验也不多，而且现在总结“苏东巨变”的教训，就是在这个问题上它没做好。比如说苏联党，领导集团长期脱离广大干部群众，不让人监督。那我们知道不让监督的时间推得越长，那你这个执政党和广大党员干部和群众的距离就越远，平时不让管到时候有事了也没人管。所以到1991年宣布苏共解散，很平静的一件事情，因为这个党在长期的政治发展中不注意这个问题的建设，在这个之前已经在思想上、组织上分崩离析了，不让人制约，所以没有一套，当然我们不能绝对的说没有，但是我们可以说没有一整套成功的经验。那好了，这就是难点，过去的、现实的，没有一套那来就用的，也没有一套成功的经验可借鉴，那就需要我们来探讨，所以这就是问题的所在。
你要探讨出什么呢？一套有效的实现形式，好在我们现在已经意识到这个问题，比如说党的十六大明确地讲到，党内民主是党的生命，对人民民主有示范作用，已经意识到这个了。而民主的一个核心内涵之一，就是制约监督，没有制约监督的民主，那不叫名不副实，是内涵啊，没有监督制约的内涵那能叫民主吗？我们意识到这一点了，所以这是个难点，需要探讨。这是第一个问题。
2、一把手体制与民主集中制的关系问题
第二个问题，这跟我们的现实有关，跟我们的具体现实有关。一把手体制与民主集中制的关系问题。因为我们知道，将权力的制约和监督移到党内，党这一块，你不能脱离我们现行的体制，你再多的原理，再多的原则、理论都要在现实中得到检验，要和现实发生作用。而我们现实的体制是什么呢？我说的是党的这块，我们现实的体制实行的是民主集中制，但是客观上存在着一把手体制问题，两制并存，我们现在的现实是两制并存。而就我个人看，一把手体制与民主集中制之间有相容的地方，但是也有很多不兼容之处，这就形成了摩擦和不适应。所以我们现在在决策过程中，在领导班子内部很多问题都跟两制并存有关，你就仔细分析去吧。所以我们看这个问题如果不在理论和实践中真正解决，监督制约的很多方面难以有效展开，这是大量的实践经验和教训告诉我们的。
我刚才说到二者有不完全相容的地方，什么意思呢？就是一把手现在已经成为一个体制性的现象，那么它和民主集中制确实是有不太相同的地方，一个是内部结构就不同，所谓的一把手总是有一把，权力能力优于他人，我们讲权力能力优于他人。再有，在决策制度上，不相容之处也有，民主集中制是集体决定，那一把手呢？应该是个人拍板。所以我们看许多重大环节，因此在现实中由于这两种体制存在着一种内在的相缠相绕，纠结在一起这么一个关系，我个人看，近年来在很大一种程度上就形成了民主集中制领导班子的监督制约开展的一个障碍。所以说很多人探讨民主集中制说起来容易做起来难。为什么民主集中制贯彻不好的原因，这就是问题，所以我们要看到我们的现实。那么怎么样解决这个问题，要通过制度的设计，而不是通过一些偶然性因素。所以说这是第二个问题，我们要解决两制并存问题，这个问题不解决，制约监督的推进就难以有质的突破。
3、完善权力监督和提高效率的关系问题
第三个问题，完善权力监督和提高效率的关系问题，这也是个深层次的问题。就是监督和效率一对矛盾，历来是一对矛盾，这种关系不能回避，为什么呢？因为政治监督更多的要求公正、协商和公开，而我们知道，公正、协商、公开是花时间的，花人力的，有时候还要花钱的。制约和监督实事求是地讲也是要投入的，时间、人力、物力包括财力，你看很多的制度监督程序在现实中，比如说公正的程序，协商的程序，这是政治监督。但是施政它要求另外一个效率，效率是什么标准，就是生产力标准。
那怎么处理二者关系？要既要有效地监督，同时又要提高效率，这在政治管理中我们确实不够。所以这就是难点，怎么样处理好二者的关系，我个人看，如果是从理性的分析来看，我们应当是监督优先兼顾效率，因为监督不规范没有效果的话，暂时的效率以及暂时的政治管理的收益很可能由于监督力量的不完善和不太有利而导致它不能可持续发展。为什么？比如说决策失误问题，个人作用以及个人的随心所欲留下的隐患问题，等等。所以如果我们从理性的分析应当是监督优先兼顾效率，因为任何公共权力的行使一个是要向全体民众党员干部负责，另外是要全局的长远负责。既要追求眼前的效率，又要可持续地照顾到长远。这是第三，监督和效率问题。
4、完善权力制约监督与保持的秩序和稳定的关系
第四，完善权力制约监督与保持的秩序和稳定的关系。那么这也是在推进权力的制约和监督中不可回避的一个问题，这个问题怎么提出来的呢？加强权力的制约和监督肯定要在很大程度上扩大党员、干部、公民的参与，而常常发生的现实是什么呢？权力的扩大，也就是公民权力的扩大，党员民主权力的扩大，会和过去既定的那种政治秩序发生矛盾。我们举例，比如说舆论监督、新闻监督的合理度在什么地方？怎么又要有效地实现监督同时又不至于引起对社会秩序的冲击？这确实是一对矛盾，所以我们说选择不妥确实有一个对稳定的影响问题。但是经验也告诉我们，有另外一方面，秩序和稳定从来都不是僵化的，我们所追求的稳定、我们所认为地那个秩序它本身就是个动态的过程，所以不能以一种僵化观点来看待由于加强了或者开放了制约和监督的扩大而伤害了稳定以此为借口，不能这样。我们应当以动态的、科学的观点看待秩序和稳定的问题，比如政治稳定，我们看到的政治稳定是什么？政治稳定与政治不稳定的区别何在？政治稳定和政治不稳定的区别不在于一个动一个不动，这不是二者的区别，一个社会有秩序和没秩序的区别也不在于一个动和一个不动。政治稳定和政治不稳定的区别，真正的我们说的政治稳定是在一种有序的可控运动状态，而政治不稳定是无序的失控的状态。所以二者不在于动和不动，而在于有序和无序，是可控还是不可控，所以就不能以僵化的、凝固不变的眼光看待政治稳定。所以常常我们说，如果制约监督有效，这个空间比较开放，大家能够在理智的环境中推进制约和监督，恰恰是对社会稳定的贡献。如果倒过来，反倒是伤害大，是这个问题。所以说这是第四，怎么样处理二者的关系。
5、监督职能机构的体制和队伍建设问题
第五，监督职能机构的体制和队伍建设问题，这也是个非常重大的问题。因为我们在现实中间讲到制约和监督，必然有一些专职的监督队伍以及制约监督的体制问题，这我不准备展开了，我们也没有时间，但是我在这里所强调的是体制的设计和队伍的建设这两个事都缺一不可。从体制上说，如果监督和被监督、制约和被制约之间拉不开距离，或者说没有一定的独立性的话，难以有效及时的权力监控，甚至监督者受制于监督对象，那还谈何监督？我们现在很多体制性的问题，就是这个问题上没有真正解决。这是个基本的原理，监督的基本原理就是要和监督者拉开距离，包括利害关系，都要拉开，不能有利害关系，这也是队伍素质提高的重要方面。我们知道，我们中国有庞大的关于政治监督的专业队伍和人员，纪检、监察包括司法的检查等等，这支队伍就其人数来讲，在世界上可以说名列前茅，但是我们可以实事求是地讲，素质怎么样？这是当前和今后很大的一个问题，亟待于提高。
6、推进权力制约监督与政治文化的建设问题
第六，推进权力制约监督与政治文化的建设问题。我们这里讲的制约和监督跟文化有什么关系呢？因为监督和制约是政治行为，而人的行为都是在人的观念支配下，都是一种观念的支配。而人的观念、思维方式受到文化传统的影响，所以推进制约监督的进程同时也是政治、文化变革的过程。我们也应当实事求是地看到，在我们现在推进制约监督的进程中，其中一个障碍就是观念的障碍，传统的观念留下的遗迹可以说是随处可见，在中国的传统文化中，民主的、法制的传统不多，很少，比较多的是人治、特权、等级、人身依附的意识。我们知道在这个基础之上，我们盖不起来民主政治的大厦，因此我们说完善制约和监督固然有体制建设的任务，同时也是一次文化革新，思想进步的过程，它们都统一在我们建设政治文明的进程之中。所以这是第六个问题，好下面讲第三个大问题里边最后一个小问题。
（三）建立健全权力制约监督制度的几点思路
1、深化政治体制改革，建立健全具有丰富的民主监督和控权内涵的科学的权力结构
最后一个小问题我们就来看一下，叫做建立健全权力制约监督制度的几点思路。这个思路也谈不上是对策，我们只能说是思路了，也无法展开，我这就是点一下。一个是深化政体的改革，权力的制约和监督都是政治领域中，而且都是一种体制性的行为，你要强化它就必须通过政治体制改革。建立什么样的呢？就是说建立健全具有丰富的民主监督和控权内涵的科学的权力结构。要有这样内涵的民主监督，民主控权，而不是相反。那这个就多了，从国家来看政权体制的改革从人民代表大会制度、政府体制、司法体制改革等等，从我们执政党来看，党内民主建设，而且这次十六大关于党内民主建设的重点、出发点以及当前和今后改革的主要举措都作了安排。这是第一点。
2、深化经济体制改革，为民主监督和权力的制约提供了良好的经济条件
第二，深化经济体制改革，为民主监督和权力的制约提供了良好的经济条件。我们知道，政治体制、政治活动都要有经济运动、经济结构的支撑，而且在一定程度上说，我们这里讲的制约和监督在深层次的经济发展的意义上恰恰是经济体制改革提出的要求，比如说为什么要对政府权力进行制约，我们为什么要建立一个公正透明、有利于监督的行政体制呢？就是为了能够建设一个健全的市场经济，我们不能想象，如果不公正、不透明的政府体制下能有一个公正透明的市场经济体制吗？所以说深化经济体制改革，在这个意义上是为完善政治体制改革提供经济动因和经济杠杆，政治和经济两个方面的相互呼应缺一不可。所以我们知道深化经济体制改革是为民主监督和控制权力提供了良好的经济基础，为什么市场经济能够提供这样的基础呢？它和计划经济不同的，这个特点很突出，比如说市场经济是平等竞争经济，平等竞争就反对权力干预，特别是对微观市场的那种非经济的强制，长官意志的非经济强制，那不是市场经济，市场经济是平等的。再有市场经济也是开放的，反对地方保护，反对政治体制上的地方割据。市场经济也是竞争经济，竞争就要提供公平的机会，不仅要公平的获取经济机会，同样公平的获取政治生活中一些机会，也要公平。我们的干部人士制度改革现在不就渗透了，其中一个就是竞争制，诸如此类都是对完善制约监督的回应，奠定良好的经济基础。真正的制约监督的动因要从经济生活、社会结构的变动中获得。这是第二。
3、多种形势互动，形成权力和制约监督的合力
第三，多种形势互动，形成权力和制约监督的合力，这一点是针对什么？针对我们的现实，是各自为政，没有形成互动也没有形成合力，这是从十五大到十六大都特别强调的，要形成合力。我们现在面临的是很多的评价，比如说对同样一个现象的评价，群众的评价、上级的评价又常常差之甚远，而且在体制的各种力量之间也没有一个完全通畅的相互合作的这么一个机制，或者说我们不能说没有，我们说合作都不多，所以说要形成合力。
4、完善法制和党的规章制度
5、进一步发挥舆论监督的作用
第五，进一步发挥舆论监督作用，我们探讨了制约监督的命题，但是在这个命题里边我们一定要重视舆论监督，特别是舆论监督里边的新闻监督问题，大量的研究证明，任何监督再强有力的机构体系都取代不了舆论和新闻监督。你认识不到这一点就无法有力地在民主政治和信息社会中来推动制约和监督。而且我们看到一个发展良好的舆论和繁荣发达的新闻事业是建设民主社会的一个重要的基石。而且实践也告诉我们，大量的制约和监督，特别是对于反腐败的事情的揭发都是从媒体得到的。至于怎么样进一步发挥，这就有一个可取的设计问题，比如说舆论监督、新闻监督，特别是新闻监督，我个人认为根本上还是个法制问题，而我们现在还没有一部新闻法，所以在这需要完善的还很多。
6、学习和借鉴他国有利经验
最后一个，学习和借鉴他国有利经验，十六大明确提出，借鉴人类政治文明的有益成果。借鉴人类政治文明的有益成果就包涵了，或者说这个命题里的内容就是借鉴他国有益经验。就是别的国家对我们国家的发展有用的、有积极作用的我们完全可以拿来，特别在制约监督上。比如说西方的制约监督理论问题，“三权分立”是具体实践形式，我们不能照搬，但是与“三权分立”相关的一些理论和概念我们能够一概予以排斥么？比如说权力需要制约这个基本命题，这没有姓资姓社之分啊，权力需要制约这是跨越阶级性质的，谁都要遵守这个规律。但是在具体的社会中、具体的政权下，具体的实现形式不能盲目照搬，所以说西方那套模式我们不能盲目照搬，但是背后的一些理念我们可以参考、可以研究，完全可以参考。这是在理论上，在具体的制度设计上呢？我们也必须得承认，国外一些国家的关于权力制约的一些技术性的、程序性的设计我们也值得研究，也值得好好地来学习、借鉴，因为学习他人的优点永远是这个民族的优势之所在。所以我们说十六大提出的这个命题是非常具有重要的积极作用。好，关于上边制约监督的内容我就讲这么多，主要是谈了一些个人的看法吧，谢谢大家。